Canadian Architect


RAIC Journal: Fighting back—Defending quality in public sector buildings

Findings from the Charbonneau Commission were underlined, namely that with lowest-price contracting there is a risk of collusion, undue pressure on bidders’ margins, and the quality of infrastructure and services is in jeopardy.

February 27, 2019
by Luis Millán

Left to right: Lyne Parent of the AAPPQ, Robert Poëti, former minister for integrity in public procurement, and André Rainville of the AFG.

Lyne Parent had just stepped out of the subway station in Montreal when her cellphone rang. On this mid-August day in 2018, she could barely make out what the caller was saying. She quickly moved away from the screeches and squeals of buses to a quieter spot. Upon hearing the news, she felt relieved – and content. In a matter of moments, a summer of angst gave way to cautious optimism. “The hardest part was to keep the good news to myself for 24 hours because the government wanted to make the announcement itself,” recalls Parent, the executive director of Quebec’s association of private practice architects (AAPPQ).

Parent had good reason to be pleased. In the middle of summer holidays, two underdogs had jointly mounted a successful advocacy campaign to stave off an effort by the Quebec government to quietly reintroduce lowest-bid contracting. Faced with public pressure, the Quebec government withdrew its controversial draft regulation on August 15 and established a framework to analyze and revise the way in which public contracts for professional services are awarded. “There were not many people who believed we would succeed given the determination and will of the government to adopt the regulation,” says André Rainville, the president and CEO of Quebec’s association of engineering consulting firms (AFG).

The groundwork for a successful pushback had been laid years before. Through networking, the two organizations forged strong ties with industry, educational institutions, environmental groups, and purveyors of professional services. They also kept their members abreast of developments.

A high-profile inquiry, the Charbonneau Commission that investigated awarding of government contracts and influence peddling in the Quebec construction sector, also helped as its 2015 report laid bare the drawbacks to the lowest-bid rule. And ironically, the Quebec government also played a role. More than a decade ago, Quebec became the first jurisdiction in the country to compel provincial agencies to use qualifications-based selection (QBS), sometimes called quality-based selection, to procure architectural and engineering services.

That decision led to the emergence of a robust design culture that has been embraced by the public, says John Stephenson, FRAIC, president of the Ontario Association of Architects. “When (QBS) was threatened, this broad coalition who understands its value was able to mobilize to fight against it. I don’t think we would have had the same response in the rest of the country because we’re not there yet.”

A week before the draft regulation was published on June 27, Parent and Rainville were warned by public servants to keep an eye on the official Quebec Gazette. But nothing had prepared them for the bleak news. There were no hints throughout several roundtable discussions held during the year that the Quebec government was going to move toward lowest-bid contracts, a change that could jeopardize
financial health of many architectural and engineering firms. “We knew we had a big summer ahead of us,” recalls Rainville. The Quebec government wanted to act quickly, before the fall provincial elections. It dropped the bombshell on the cusp of the annual two-week statutory construction holiday, a time when businesses and organizations affiliated with the construction sector either shut down or slow to a crawl. On top of that, the AAPPQ and the AFG had only 45 days to act before the regulation would be put to the Quebec Cabinet for approval. Robert Poëti, then Quebec minister for integrity in public procurement and information resources, made it plain to Parent and Rainville that if they were going to have a chance of dissuading him, they were going to have to send their briefs promptly. Pleas for an extension fell upon deaf ears. “We were in a race against time,” says Rainville.

Both organizations quickly informed their respective boards of directors. “When we got the news, we were discouraged,” says Jonathan Bisson, MIRAC, who sits on the AAPPQ board. “The association had been working for months trying to discuss with the government how professional public contracts for professional services are awarded, but the dossier was bounced around from ministry to ministry, only for them to act unilaterally,” says Bisson, also the Quebec director for the Royal Architectural Institute of Canada.

The AAPPQ and the AFG understood that it was in their best interests to join forces since they were both targeted by the draft regulation. A joint multi-pronged strategy was devised, beginning with efforts to mobilize members through electronic and social media to submit briefs and write to members of the National Assembly about the negative repercussions of the draft regulation. The draft regulation asserted in its preamble that it should “have no negative impact on enterprises.” But in Quebec, 80 percent of architectural firms have fewer than 10 employees, with nearly 50 percent of their revenues stemming from public sector work. It was important, says Parent, for members to drive home the message to decision makers that these small firms would be unable to thrive under lowest-bid contracting as it would inevitably lead to a price war they could ill afford.

At the same time, both organizations reached out to stakeholders, hoping to sway as many as possible to support them and lobby the provincial government. Simultaneously, a provocative media strategy aimed at generating public attention was conceived to refute the government’s contention that lowest-bid contracting would have “no impact on the public.” Findings from the Charbonneau Commission were underlined, namely that with lowest-price contracting there is a risk of collusion, undue pressure  on bidders’ margins, and the quality of infrastructure and services is in jeopardy. An open letter penned by nearly 30 organizations made the point even more starkly by recalling a 2006 tragedy that cost the lives of five people and seriously injured six others when an overpass collapsed in Laval, Quebec. The letter, entitled “Will it take another Concorde overpass?” pointed out that it was the catastrophe that had prompted the provincial government to adopt QBS.

The strategy bore fruit, as did their efforts to meet with the minister and his aides. Members of both organizations ended up writing more than 100 briefs, Quebec media coverage was copious, and both organizations continued to receive support from stakeholders well after the advocacy campaign came to an end. Meetings with the minister, while initially tense, have given way to more productive exchanges. “We had the impression that the minister and his aides poorly understood the consequences of the draft regulation,” remarks Parent. “The exchanges were firm and direct.”

Tough negotiations, which began at the end of August 2018, are still underway. The new provincial government has not yet changed the substance of the talks which are being held biweekly. Though lowest-bid contracting is still on the table, architects and engineers have made it clear that it’s a no-go zone. “When you opt for the lowest bid, you are selecting an enterprise that will devote fewer hours to conceive a project, and you are opting for rapid solutions in place of customized solutions that favour creativity and innovation,” says Parent.

A recent study by QBS Canada underlines that the cost growth of a project is nine percent more for lower bid procurement and 1.6 percent more for best value procurement (BVP) than qualifications-based selection. QBS also had the highest construction speed of all procurement methods, with BVP 23 percent slower than QBS and low bid six percent slower than QBS. Perhaps most importantly, “all completed QBS projects had a high to very high level of quality, and there was a higher level of owner and designer satisfaction with the results of the project,” says the 2018 study entitled “Qualifications-Based Selection (QBS): Best Practice for Architecture, Engineering and Construction Management/ General Contractor Procurement in Canada.”

It appears that QBS is slowly making inroads in the rest of the country, though Canada still trails by a long shot the United States, Europe, and Asia. All eyes are on a QBS pilot program launched by the federal government in summer 2018, a development that Stephenson describes as an “important start.” Also, the Ontario Association of Architects is lobbying the Ontario government to take a closer look at QBS and try a pilot program, says Adam Tracey, manager, policy and government relations at the OAA. “There are no commitments, but there is a level of interest in QBS that we haven’t quite seen before.”

Even in Quebec, there is much work to be done. Though QBS is legally mandated for provincial procurement of architectural and engineering services, it’s a different story for municipalities. Municipalities, almost without exception, rely on the lowest bid. That may change eventually following the passage in 2016 of Bill 108, which grants municipalities the power to choose different selection processes. “It will take time before municipalities abandon a formula they have been using for 15 years,” notes Rainville. But on the ground at least, Bisson has noticed that there is a growing interest in QBS.
A forum he helped organize last spring in Montreal that brought industry stakeholders together to discuss QBS may have prompted at least one university to consider adopting QBS for a new project.
“We sensed that they understood the importance of quality,” says Bisson.

In the meantime, Parent and Rainville are cautiously optimistic that though the provincial government wants to tinker with different formulas over the implementation of QBS, it is here to stay. “The Charbonneau Commission said it well: public procurement is complex,” says Parent. “There are no magic recipes. It’s important to consult with industry before adopting a regulation that will affect them.”

Lyne Parent sortait tout juste du métro, à la mi-août 2018, lorsqu’elle a reçu un appel lui annonçant une nouvelle qui l’a réjouie. En quelques minutes, l’angoisse de l’été a cédé la place à un optimisme prudent. « Le plus difficile a été de garder le secret pendant 24 heures, parce que le gouvernement voulait en faire l’annonce lui-même », se souvient Mme Parent, directrice générale de l’Association des architectes en pratique privée du Québec (AAPPQ).

Elle avait une bonne raison de se réjouir. Au beau milieu des vacances d’été, deux associations professionnelles avaient mené une campagne pour contrer la tentative du gouvernement du Québec de réintroduire discrètement la règle du plus bas soumissionnaire. Devant la pression du public, le gouvernement a retiré son projet de règlement controversé le 15 août et il a établi un cadre d’analyse et de révision du mode d’attribution des contrats publics pour les services professionnels. « Peu de gens croyaient en notre réussite, car le gouvernement était déterminé à adopter ce règlement », dit André Rainville, président et chef de la direction de l’Association des firmes de génie-conseil – Québec (AFG).

Les bases d’une campagne d’opposition fructueuse avaient été jetées des années plus tôt. Par du réseautage, les deux organisations ont tissé des liens solides avec le milieu, les établissements d’enseignement, les groupes environne-mentaux et les fournisseurs de services professionnels. Elles ont également tenu leurs membres informés des développements dans ce dossier.

La Commission Charbonneau, cette commission largement médiatisée qui a enquêté sur l’attribution des contrats gouvernementaux et le trafic d’influence dans le secteur de la construction du Québec,
a par ailleurs contribué au dénouement positif, car son rapport de 2015 dénonçait les dangers de la règle du plus bas soumissionnaire. Et ironiquement, le gouvernement du Québec a aussi joué un rôle
du fait qu’une dizaine d’années auparavant, il avait été le premier au pays à obliger les agences provinciales de recourir au processus de sélection basée sur la qualité (SBQ), aussi appelée sélection basée sur les compétences (SBC), pour l’octroi des contrats de services professionnels en architecture et en génie.

Cette décision a d’ailleurs favorisé l’émergence d’une solide culture du design à laquelle le public a adhéré, selon John Stephenson, FRAIC, président de l’Ontario Association of Architects. « Lorsque la SBQ a été menacée, cette grande coalition qui en comprend pleinement la valeur a réussi à se mobiliser pour lutter contre la menace. Je ne crois pas que nous aurions eu la même réaction ailleurs dans le pays, parce que nous n’en sommes pas encore là. »

Une semaine avant la publication du projet de règlement, le 27 juin, les deux directeurs avaient été invités par des fonctionnaires à surveiller la Gazette officielle du Québec. Rien ne les avait toutefois préparés à la mauvaise nouvelle. Pendant les nombreuses discussions en table ronde tenues au cours de l’année, rien ne laissait croire que le gouvernement du Québec se dirigeait vers l’attribution des contrats aux plus bas soumissionnaires, un changement susceptible de compro-mettre la santé financière de bien des bureaux d’architectes et d’ingénieurs. « Nous avons alors compris que nous aurions un gros été », dit André Rainville. 

Le gouvernement québécois voulait agir rapidement, avant les élections de l’automne. Il a largué la bombe à la veille des deux semaines de vacances annuelles de la construction, une quinzaine pendant laquelle les entreprises et autres organisations affiliées au secteur de la construction prennent congé ou ralentissent leurs activités. De plus, l’AAPPQ et l’AFG n’avaient que 45 jours pour réagir avant le dépôt du règlement devant l’Assemblée nationale du Québec. Robert Poëti, alors ministre délégué à l’Intégrité des marchés publics et aux Ressources informationnelles, a fait clairement savoir à Lyne Parent et André Rainville que s’ils voulaient avoir une chance de le dissuader d’aller dans cette voie, ils devaient lui faire parvenir rapidement leurs mémoires. Les demandes d’extension du délai sont tombées dans l’oreille d’un sourd. « Nous étions engagés dans une course contre la montre », rappelle André Rainville.

Les deux directeurs ont rapidement informé leurs conseils d’administration respectifs. « Lorsque nous avons appris la nouvelle, nous étions bien découragés », dit Jonathan Bisson, MIRAC, qui siège au Conseil de l’AAPPQ en plus d’être le représentant du Québec au Conseil de l’Institut royal d’architecture du Canada. « L’AAPPQ tentait depuis des mois de discuter avec le gouvernement des modes d’attribution des contrats de services professionnels des organismes publics, mais le dossier était balloté d’un ministère à l’autre et la mesure a été prise unilatéralement », ajoute-t-il.

L’AAPPQ et l’AFG ont compris qu’il était dans leur intérêt d’unir leurs forces puisqu’elles étaient toutes deux ciblées par le projet de règlement. Elles ont élaboré une stratégie commune en plusieurs volets. Dans un premier temps, elles ont mobilisé leurs membres par les médias électroniques et sociaux et les ont invités à soumettre des mémoires et à écrire aux membres de l’Assemblée nationale pour leur expliquer les répercussions négatives du projet de règlement. Ce projet énonçait, dans son préambule, qu’il ne « devrait pas avoir de conséquences négatives sur les entre-prises ». Mais au Québec, 80 pour cent des bureaux d’architectes comptent moins de 10 employés et 50 pour cent de leur chiffre d’affaires provient du secteur public. Il était important, souligne Mme Parent, que les membres fassent bien comprendre aux décideurs que ces petits bureaux seraient incapables de survivre
à la guerre des prix induite par la règle du plus bas soumissionnaire.

Les deux organisations ont également communiqué avec divers intervenants du secteur, espérant en convaincre le plus grand nombre possible de les appuyer et d’exercer pression sur le gouvernement provincial. En même temps, une stratégie médiatique provocatrice visant à sensibiliser l’opinion publique a été conçue pour réfuter la prétention du gouvernement à l’effet que la règle du plus bas soumissionnaire n’aurait « pas d’impact sur les citoyens ». On a souligné les conclusions de la Commission Charbonneau, indiquant notamment que la règle du plus bas prix pose un risque de collusion et une pression indue sur les marges bénéficiaires des soumissionnaires en plus de mettre en péril la qualité des infrastructures et des services. Une lettre ouverte signée par quelque 30 organisations est allée encore plus loin en rappelant la tragédie de 2006 qui a coûté la vie à cinq personnes et en a blessé six autres lorsqu’un viaduc s’est effondré à Laval, au Québec. Dans leur lettre intitulée « Faudra-t-il un autre viaduc de la Concorde? », les signataires soulignaient que le mode de sélection basée sur la qualité avait été adopté par le gouvernement provincial dans la foulée de cette catastrophe.

La stratégie a porté ses fruits, tout comme les efforts déployés pour rencontrer le ministre et ses fonctionnaires. Les membres des deux organisations ont rédigé plus de 100 mémoires, les médias ont abondamment couvert la question et les deux organisations ont continué de rece-voir l’appui de leurs partenaires bien après la fin de la campagne. Les rencontres avec le ministre, assez tendues au départ, ont donné lieu à des échanges plus productifs. « Nous avions l’impression que le ministre et ses conseillers comprenaient mal les conséquences du projet de règlement », souligne Lyne Parent. « Les échanges ont été fermes et directs. »

Les négociations qui ont commencé à la fin du mois d’août 2018 sont toutefois encore en cours. Le nouveau gouvernement provincial n’a pas encore modifié la teneur des discussions qui ont lieu toutes les deux semaines. La règle du plus bas soumissionnaire est encore envisagée, mais les architectes et les ingénieurs ont exprimé clairement leur vive opposition à ce mode de sélection. « En optant pour la plus basse soumission, le donneur d’ouvrage choisit une entreprise qui consacrera moins d’heures à la conception du projet et opte pour des solutions rapides au lieu de solutions personnalisées qui favorisent la créativité et l’innovation », ajoute Mme Parent.

Dans une récente étude, QBS Canada souligne que l’augmentation du coût d’un projet est de neuf pour cent supérieure dans les projets attribués au plus bas soumissionnaire et de 1,6 pour cent supérieure dans les projets attribués selon le meilleur rapport qualité-prix (RQP) que dans les projets attribués selon la SBQ. C’est également dans les projets attribués selon la SBQ que les travaux sont exécutés le plus rapidement, soit 23 pour cent plus rapidement que pour les projets en RQP et 6 pour cent plus rapidement que pour les projets attribués au plus bas soumissionnaire. Mais plus important encore, le niveau de qualité de tous les projets réalisés selon la SBQ était d’élevé à très élevé et le niveau de satisfaction des maîtres de l’ouvrage et des concepteurs était supérieur, selon cette étude de 2018 intitulée « Qualifications-Based Selection (QBS): Best Practice for Architecture, Engineering and Construction Management/ General Contractor Procurement in Canada. »

La SBQ semble percer lentement dans le reste du pays, bien que le Canada accuse encore beaucoup de retard par rapport aux États-Unis, à l’Europe et à l’Asie. Tous les yeux sont actuellement tournés vers un programme pilote de SBQ lancé par le gouvernement fédéral à l’été 2018 que John Stephenson décrit comme « un important début ». Par ailleurs, l’Ontario Association of Architects (OAA) presse le gouvernement de la province d’examiner plus attentivement la SBQ et de créer un programme pilote, souligne Adam Tracey, gestionnaire des politiques et des relations gouvernementales à l’OAA. « Il n’y a aucun engagement pour l’instant, mais la SBQ soulève un certain intérêt que nous n’avions jamais vraiment remarqué auparavant. »

Même au Québec, il reste encore beaucoup à faire. Si la SBQ est obligatoire pour l’approvisionnement en services d’architecture et de génie pour les projets provinciaux, il en va autrement pour les projets municipaux. Presque toutes les municipalités utilisent la règle du plus bas soumissionnaire. Cela pourrait toutefois changer éventuellement à cause de l’adoption du projet de loi 108 en 2016 qui donne aux municipalités le pouvoir de choisir différents modes de sélection. « Il faudra du temps pour que les municipalités abandonnent une formule qu’elles utilisent depuis 15 ans », souligne André Rainville. Toutefois, Christian Bisson remarque un intérêt croissant envers la SBQ sur le terrain. Dans la foulée d’un forum sur la SBQ qui a réuni des intervenants de l’industrie à Montréal, le prin-temps dernier, au moins une université aurait été incitée à envisager l’adoption de la SBQ pour un nouveau projet. « Nous avons eu l’impression qu’ils ont compris l’importance de la qualité », souligne Christian Bisson, l’un des organisateurs de ce forum. 

Entre-temps, Lyne Parent et André Rainville demeurent prudemment optimistes même si le gouvernement provincial veut étudier différentes modalités de mise en œuvre de la SBQ. La SBQ est là pour de bon, souligne Lyne Parent. « La Commission Charbonneau l’a dit clairement : l’octroi de contrats publics est complexe. Il n’y a pas de recette magique. Il est important de consulter le secteur avant d’adopter un règlement qui touche ses intervenants », conclut-elle.

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